Władze gminy

Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy.

Organami gminy są:

• rada gminy i
  
• wójt (burmistrz, prezydent).
  

W sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum gminnego.

Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy.

Rada gminy

Jest to organ stanowiący oraz kontrolny.

Kadencja rady gminy trwa 4 lata licząc od dnia wyboru. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in.:

1) uchwalanie statutu gminy,

2) uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

3) uchwalanie budżetu gminy,

4) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności,

5) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach,

6) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu,

7) określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania.

Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni z wyjątkiem radnych pełniących funkcję przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego. Komisja rewiz. opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium wójtowi. Rada wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej polowy ustawowego składu rady, w glosowaniu tajnym. Odwołanie w/w następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Rada gminy może powoływać stale i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy.

Wójt

Jest to organ wykonawczy gminy. Kadencja wójta rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy.

Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. W miastach powyżej 100.000 mieszkanców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Wójt powołuje swego zastępcę lub zastępców, ich liczba zależy od ilości mieszkańców gminy i nie może być większa niż 4.

Rada gminy może podjęć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z w/w przyczyny na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały o nie udzieleniu wójtowi absolutorium. Przed podjęciem uchwały rada gminy zapoznaje się opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy o nie udzieleniu w6jtowi absolutorium oraz wysłuchuje wyjaśnień wójta. Uchwalę rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w glosowaniu imiennym.

Rada gminy może podjąć uchwalę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nie udzielenie wójtowi absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady.

Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców.

Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta w szczególności należy: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.

Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Kierownikiem urzędu jest wójt.

Wygaśnięcie mandatu wójta

Następuje wskutek:

1. odmowy złożenia ślubowania;
   
2. pisemnego zrzeczenia się mandatu;
   
3. utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów;
   
4. naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach;
   
5. orzeczenia trwałej niezdolności do pracy w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych;
   
6. śmierci;
   
7. odwołania w drodze referendum;
   
8. odwołania wójta w trybie art. 96 ust.2 ustawy o samorządzie terytorialnym
   

art. 96 ust. 2 (u) o samorządzie: Jeżeli powtarzające się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie nie odnosi skutku- występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta.

Wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2006r- II S.A./Wa 1260/2006:

• Wykaznie jednorazowego naruszenia ustaw lub Konstytucji po wezwaniach wojewody do zaprzestania naruszeń, nie wystarcza do zastosowania określonych w art. 96 ust. 2 ustawy samorządowej sankcji prawnych{...}
  

  Wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2005r. – II S.A./Wa 211/2005:
  

• Naruszenie przez wójta gminy przepisu art. 24h ustawy o samorządzie gminnym (zobowiązanie do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym) nie jest tożsame i nie stanowi naruszenia prawa przez gminę uzasadniającego skorzystanie przez premiera z uprawnienia do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust. 2
  

1. zmian w podziale terytorialnym.
   

Wygaśnięcie – oprócz pkt 7,8,9 stwierdza Rada Gminy, w drodze uchwały najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia. Przed podjęciem uchwały z przyczyn 1-4 należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień. Uchwałę o wygaśnięciu z przyczyn 1-6 przewodniczący Rady Gminy niezwłocznie przesyła wojewodzie i komisarzowi wyborczemu.

Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził dział. gosp. Obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Gdy tego nie zrobi w terminie 3 m-cy, Rada Gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta w drodze uchwały, najpóźniej po upływie 1 miesiąca od upływu tego terminu.

Od uchwały Rady Gminy o wygaśnięciu mandatu z przyczyn 3 i 4, wójtowi przysługuje odwołanie do właściwego Sądu Okręgowego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia.

Wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie.

Zakres działania i podstawowe zadania gminy

Art. 6-10 ustawy o samorządzie gminnym.

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej rozstrzyganie w powyższych sprawach należy do gminy.

Przepis art. 6 ustawy o s.gm. normuje dwie ściśle ze sobą powiązane sprawy:

1) zakres działania gminy (ust. 1),

2) zakres rozstrzygających kompetencji (właściwość) gminy (ust. 2).

W obu tych sprawach nawiązuje do art. 163 i 164 konst., zgodnie z którymi samorząd terytorialny, jako całość, wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, gmina zaś, jako podstawowa jednostka tego samorządu, wykonuje wszystkie jego zadania niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (domniemanie właściwości gminy w sprawach lokalnych).

Ustęp 1 wyraża zasadę działania gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, jeżeli z mocy przepisu szczególnego rangi ustawowej spraw tych nie przekazano do zakresu działania innego podmiotu. Oznacza to, że wykonywanie zadań (załatwianie spraw) publicznych o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy. Ustęp 2 wyciąga z tego konsekwencję prawną, przyznając gminie (w szczególności jej organom) kompetencję rozstrzygania tego rodzaju spraw, tj. podejmowania w tych sprawach wiążących decyzji.

Zastosowaną w tych przepisach konstrukcję prawną respektują pozostałe ustawy o samorządzie terytorialnym. Przytoczyć należy zwłaszcza art. 4 ust. 1 i 6 u.sam.pow. oraz art. 4 ust. 1 u.sam.woj., stosownie do których powiat wykonuje zadania określone ustawami, a więc wyspecyfikowane w ustawie, zadania powiatu i samorządu województwa zaś nie mogą naruszać samodzielności gminy.

W szczególności zadania własne gminy obejmują między innymi sprawy:

1. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
   
2. gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
   
3. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
   
4. lokalnego transportu zbiorowego,
   
5. ochrony zdrowia,
   
6. wspierania i upowszechniania idei samorządowej,
   
7. promocji gminy,
   
8. współpracy z organizacjami pozarządowymi.
   

Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy.

Przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji.

Zadaniami użyteczności publicznej (w rozumieniu ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej ) są w/w zadania własne gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ustawy nakładające na gminę w/w obowiązki określają szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych koniecznych do realizacji zadań. W przypadku nie dotrzymania terminów przekazania środków finansowych gminie przysługują odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych.

Zgodnie z zasadą domniemania właściwości przedmiotowej gminom przyznano także właściwość stanowienia (kompetencję funkcjonalną) w sprawach należących do zakresu ich działania. Również w tym przypadku posłużono się koncepcją domniemania kompetencji gminy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy gmina może rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Milczenie ustawy w tym względzie, a także unormowania niejednoznaczne interpretować należy na korzyść gminy (pro municipio) - jako oznaczające, że to jej właśnie przysługuje uprawnienie do stanowienia w danej sprawie.

Ponadto, ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji.  Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa powyżej, rozpatruje sąd powszechny.

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym również z organizacjami pozarządowymi.

Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą, która wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej tylko w wypadkach określonych w odrębnej ustawie.

Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, również określa odrębna ustawa.

Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania miedzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym również pomocy finansowej.

Związki i porozumienia międzygminne

Art. 64-84a ustawy o samorządzie gminnym.

Zasady współdziałania gmin

Artykuł 10 ustawy o samorządzie gminnym (u.o.s.g.) ogranicza współdziałanie w strukturach samorządowych do realizacji zadań publicznych stanowiąc w ust. 1, iż wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Zgodnie z ust. 2 gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej.

Zasadniczo realizacja zadań publicznych polega na wykonywaniu na zewnątrz działań, które mają na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Współdziałanie to ma dotyczyć sytuacji, gdy wykonywanie zadań przekracza możliwości gminy. Zadania te mają jednak mieścić się w zakresie przedmiotowym ustalonym w art. 7 ust. 1 u.o.s.g, w którym określone są zadania własne giminy.

I. Związek międzygminny

Związki międzygminne posiadają także przekazywane przez gminy kompetencje, które
polegają na możliwości stosowania władczych form administracyjnych. Zgodnie z art. 5 § 2 k.p.a. przez organy samorządu terytorialnego rozumie się także organy związku gmin. Nie wydaje się jednak, by wśród przekazywanych na rzecz związków międzygminnych władczych kompetencji można było wyróżnić kompetencje do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa gminnego (!).

Związki międzygminne.

Mogą być tworzone, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, na podstawie art. 64 ust. 1 u. o s.g. Związki te wykonują zadania subsydiarnie, tj. zamiast gmin. Związek jest samodzielnym podmiotem, gdyż posiada osobowość prawną, którą nabywa po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia jego statutu. Wykonuje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, dlatego też do związków tych stosuje się odpowiednio przepisy o nadzorze nad samorządem. Gminy przekazują na rzecz związku swoje prawa i obowiązki związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi.

Rejestr związków prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej.

Zasada dobrowolnego tworzenia związków samorządowych (tu: pomiędzy gminami) oznacza, iż także w trakcie ich trwania poszczególne jednostki mogą z nich występować lub do nich wstępować. Związek międzygminny może ulec likwidacji. Zasady jego likwidacji powinien określać statut. Obowiązek tworzenia związków gminnych może wynikać jedynie z ustawy (art. 64 ust. 4 u. o s.g.).

Inicjatywa formalna tworzenia związku międzygminnego powinna wyjść od samych zainteresowanych współdziałaniem gmin, których rady podejmują uchwały o utworzeniu związku (wcześniej w negocjacjach ustalają zasady funkcjonowania związku w szczególności treść statutu) O zamiarze przystąpienia do związku gmina informuje wojewodę, który nie posiada jednak żadnych uprawnień do wyrażenia sprzeciwu, co do przystąpienia do związku, chyba, że uchwała rady gminy w przedmiocie przystąpienia do związku dawałaby podstawę do wkroczenia w trybie nadzoru (np. nielegalna uchwała rady).

Statut związku:

Utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu.

Statut związku powinien określać

    1)    nazwę i siedzibę związku,

    2)    uczestników i czas trwania związku,

    3)    zadania związku,

    4)    organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania,

    5)    zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku,

    6)    zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku,

    7)    zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych,

    8)    zasady likwidacji związku,

    9)    inne zasady określające współdziałanie.

Zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia.

Organy związku

Zgromadzenie związku. Jest organem stanowiącym oraz kontrolnym związku, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W skład zgromadzenia wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu. Statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu. Dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy.

Formą wyrażania woli zgromadzenia są jego uchwały, podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia.

Swoistą formą kontroli, czy też wyrażania stanowiska gminy przez danego członka jest jego sprzeciw (termin: 7 dni od podjęcia). Rodzi on dwa skutki prawne: wstrzymanie wykonania uchwały zgromadzenia oraz konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez zgromadzenie. Od ponownie podjętej uchwały w tej samej sprawie nie można wnieść sprzeciwu, ale gdyby uchwała była sprzeczna z prawem można uruchomić środki nadzoru przewidziane w ustawie.

Zarząd. Jest organem wykonawczym związku, i jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. Dopuszcza się jednak, by statut przewidywał wybór członka zarządu spoza członków zgromadzenia (nie więcej jednak niż 1/3 składu zarządu związku). U.o.s.g. nie stanowi, ilu członków ma liczyć zarząd ani jakie ma realizować zadania i kompetencje (należy to do regulacji statutowej).

Nadto do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin, a plan finansowy związku uchwala zgromadzenie związku. Pochodzenie i wykorzystanie mienia związku nie jest uregulowane w ustawie, ale również należy do regulacji statutowej.

Związki samorządowe są w istocie związkami celowymi, gdyż powołuje się je dla realizacji określonych celów lub
zadań publicznych jednostek samorządu.

II. Porozumienia międzygminne

W porozumieniu międzygminnym natomiast chodzi o powierzenie przez kilka gmin jednej spośród nich określonych zadań publicznych, i to na koszt gmin przekazujących zadania (art. 74 u.s.g.). Różnica między związkami a porozumieniami
sprowadza się do tego, że związki międzygminne uzyskują osobowość prawną i w celu wykonywania wspólnych zadań tworzą odrębne organy. W odróżnieniu od związku międzygminnego zadania te wykonuje nie inny, działający "zamiast" gmin podmiot, lecz jedna z gmin na rzecz pozostałych.