Kryterium oceny działań gmin jest legalność działania, a środki nadzoru przybierające charakter władczego działania można stosować tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa.
Nadzór obejmuje:
- kontrolę (weryfikacja stanu faktycznego ze stanem postulowanym przez prawo) i
- możliwość władczego oddziaływania na działalność podmiotu nadzorowanego, w przypadku gdy wyniki kontroli wskażą na rozbieżność między stanem faktycznym a stanem postulowanym przez prawo.
- Celem nadzoru jest:
- strzeżenie prawa,
- wspieranie i ochrona gmin (organy nadzoru mają też obowiązek doradzać jednostkom kontrolowanym i wspierać ich samodzielność)
Organami nadzoru nad działalnością gmin określonymi w Konstytucji są:
a) wojewoda,
b) Prezes Rady Ministrów,
c) regionalne izby obrachunkowe – w zakresie spraw finansowych
d) jakkolwiek Konstytucja nie wymienia Sejmu wśród organów sprawujących nadzór, przyznaje mu jednak kompetencję zaliczaną w doktrynie do środków nadzoru, do rozwiązania organu stanowiącego samorządu terytorialnego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa), jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (art. 171 ust. 2 i 3 Konstytucji).
Zakres nadzoru
Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi według kryterium legalności (art. 171 ust.1 Konstytucji). Zgodność z prawem pozostaje jedynym kryterium oceny działalności samorządu, w tym gminy, gdyż ustawą z dnia 11.04.2001 r. wykreślony został § 2 art. 85 u.o.s.g, który w zakresie spraw zleconych z zakresu adm. rządowej dopuszczał nadzór dodatkowo na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Organ nadzoru nie może zatem ingerować w merytoryczną działalność samorządu. Wyjątek dotyczy kompetencji regionalnej izby obrachunkowej, w zakresie zadań zleconych.
Nadzór wojewody nad działalnością gmin
I. Nadzór nad uchwałami i zarządzeniami organów gminy, zmierzający do wyeliminowania uchwał nieważnych, czyli sprzecznych z prawem:
A. Stwierdzenie nieważności uchwały(zarządzenia)
- uchwały rady gminy przedstawiane są wojewodzie przez wójta (burmistrza, prezydenta) w terminie 7 dni od daty ich podjęcia, a akty zawierające przepisy porządkowe w terminie 2 dni;
- w terminie 30 dni od daty ich doręczenia wojewoda powinien wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym orzeka o nieważności uchwały w całości lub części, z powodu jej sprzeczności z prawem; rozstrzygnięcie to
winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego; rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne wstecz (ex tunc) co oznacza, że uznana za nieważną uchwała nie obowiązywała od dnia jej podjęcia. Termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem prekluzyjnym.Z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego wstrzymane zostaje wykonanie uchwały w zakresie
objętym stwierdzeniem nieważności. Wojewoda, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może
wstrzymać wykonanie uchwały (nie dotyczy to uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego).
B. Wskazanie wydania uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa:
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
C. Zaskarżenie uchwały (zarządzenia) do sądu administracyjnego
Po upływie terminu (30 dni do dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), o którym mowa wyżej, wojewoda nie może stwierdzić nieważności uchwał we własnym zakresie, ale je zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skargę winno poprzedzić wezwanie przez wojewodę organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.
Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w pkt A, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu roku od jej podjęcia, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd admin. orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem.II. Nadzór w zakresie prowadzenia spraw z zakresu właściwości wojewody
powierzonych
gminom na podstawie porozumienia (art. 34 ustawy o administracji rządowej w województwie): - wojewoda może wstrzymać wykonanie uchwały organu gminy i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia, wskazując zaistniałe uchybienia oraz termin jej ponownego uchwalenia;
- wojewoda może uchylić uchwałę podjętą w wyniku ponownego rozpatrzenia, jeżeli nie uwzględnia ona wskazań wojewody; w miejsce uchylonej uchwały wojewoda wydaje zarządzenie, informując o tym właściwego ministra; zarządzenie wchodzi w życie po upływie 30 dni od jego wydania, chyba że w tym czasie właściwy minister wyda właściwe rozstrzygnięcie,
III. W przypadku dopuszczania się przez wójta powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw; wojewoda najpierw wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa RM o odwołanie wójta; w przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję.
IV. Jeżeli rada gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy z dnia 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz z ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu określonego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw adm. publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
Nadzór Prezesa Rady Ministrów nad działalnością samorządu:
I. W przypadku powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw przez radę gminy, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję (odpowiednią kompetencję w stosunku do wójta ma wojewoda patrz wyżej)
II. W razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności
w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy ( dwie przesłanki musza wystąpić łącznie) Prezes Rady Minstrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny. Zarząd może być ustanowiony na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję; ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy; komisarza rządowego powołuje Prezes RM na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania.Nadzór RIO nad działalnością samorządu:
Podstawa prawna: ustawa z 07.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.).
Izby kontrolują gospodarkę finansową w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne jedn. samorządu teryt., na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola gospodarki finansowej jedn. samorządu teryt. w zakresie zadań administracji rządowej (zleconych), wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest też z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.
Izba bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji, podatków i opłat lokalnych, absolutorium dla wójta (burmistrza, prezydenta)
W przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 marca roku budżetowego, izba ustala budżet tej jednostki w terminie do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub porozumień.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale izba nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego gminy za nieważną, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeśli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby. Od uchwał składów orzekających służy odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały.
Wydanie przez izbę negatywnej opinii o projekcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu, jednakże zarząd jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest przed uchwaleniem budżetu przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty.
Negatywną opinię izby o sprawozdaniach z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz planu finansowego wykonywanych zadań z zakresu administracji rządowej zarząd przedstawia organowi stanowiącemu jednostki wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla zarządu.
Nadzór Sejmu nad działalnością samorządu.
W razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm na wniosek Prezesa RM, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję.
Uprawnienia organów nadzoru. Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych.
Ochrona sądowa gmin przed niezgodnymi z prawem rozstrzygnięciami nadzorczymi.
Konstytucja wyraża zasadę ochrony sądowej samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2). Rozstrzygnięcia organów nadzorczych, o których mowa powyżej (z wyjątkiem uchwały Sejmu) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
Skarga
Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
